Odpovědné zadávání veřejných zakázek v otázkách a odpovědích
Dne 1. 1. 2021 vešla v účinnost novela zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek (dále jen "Zákon"), která mimo jiné definovala jednu (staro)novou zásadu, a to zásadu odpovědného zadávání.
V tomto článku si nejprve rozebereme základní instituty veřejného zadávání a následně se blíže podíváme právě na výše zmíněnou zásadu odpovědného zadávání včetně uvedení praktických příkladů a návodu pro zadavatele, jak k otázce odpovědného zadávání přistupovat.
1) Co je to zadání veřejné zakázky? A co je to zadávací řízení?
Zadání veřejné zakázky je v podstatě uzavření úplatné smlouvy mezi zadavatelem a dodavatelem, z níž vyplývá povinnost dodavatele poskytnout zadavateli dodávky, služby nebo stavební práce.
Zadávací řízení je potom formalizovaný postup výběru nejvhodnějšího dodavatele (nejlevnějšího, nejkvalifikovanějšího, či v kombinaci obojího), a to právě za účelem zadání veřejné zakázky.
2) Co si tedy mohu představit pod pojmem zadavatel? Kdo to je a kdy?
Zjednodušené řečeno jsou zadavateli ve smyslu Zákona osoby, jež financují svou činnost z veřejných zdrojů (rozpočtů, obcí, krajů, České republiky, Evropské unie či cizích států).
Tyto si pak můžeme rozdělit do následujících čtyř skupin:
- Veřejní zadavatelé - Česká republika a její organizační složky, státní příspěvkové organizace, územní samosprávné celky, právnické osoby zřízené za účelem uspokojování potřeb veřejného zájmu, ale zároveň neoplývají průmyslovou nebo obchodní povahou a jsou financovány nebo kontrolovány veřejným zadavatelem);
- Sektoroví zadavatelé - osoby vykonávající tzv. relevantní činnosti: dodávky plynu, provozování dopravních sítí, poskytování poštovních služeb);
- Dotovaní zadavatelé - nejsou definováni Zákonem, ale jsou to zadavatelé, kteří v konkrétním případě hradí dodávky, služby, nebo stavební práce z veřejných zdrojů (rozpočtu veřejných zadavatelů, Evropské unie či cizích států) více než z 50 %, nebo použijí více než 200.000.000,- Kč;
- Dobrovolní zadavatelé - osoby, které nejsou povinné postupovat dle Zákona, ale přesto podle zákona zadávací řízení zahájí.
3) Existují nějaké výjimky z povinnosti zadavatele postupovat podle Zákona?
Ano, Zákon předpokládá několik druhů výjimek, a to:
- Obecné výjimky - to jsou např. plnění veřejné zakázky v rámci zvláštních bezpečnostních opatření (COVID), právní služby při zastupování před soudy a jinými veřejnými orgány, úvěr či zápůjčka, nájem, či pacht nemovitých věcí atp.;
- Výjimky pro podlimitní veřejné zakázky - např. návštěvy ústavních činitelů, dodávky nebo služby související s poskytováním humanitární pomoci (např. v případě živelné katastrofy jako jsou povodně, tornádo atp.), zakázky, jejichž předmětem je nabytí věci nebo souboru věcí do sbírky muzejní povahy, kulturní památky nebo jiného předmětu kulturní hodnoty atp.;
- Veřejné zakázky malého rozsahu - to jsou veřejné zakázky na dodávky nebo služby v hodnotě do 2.000.000,- Kč bez DPH a na stavební práce v hodnotě do 6.000.000,- Kč bez DPH.
I v případě výjimek však musí zadavatelé dodržovat zásady veřejného zadávání, přičemž jednou z nich je právě zásada odpovědného zadávání.
4) Co je to zásada odpovědného zadávání?
Zásada odpovědného zadávání je nová zásada v Zákoně, která ve své podstatě klade na zadavatele důraz, aby při zadávání veřejné zakázky:
- Získávali maximální hodnotu za peníze vytvářením prospěchu pro společnost a ekonomiku; a
- Minimalizovali negativní dopady na životní prostředí.
Rozdíl od ostatních zásad u odpovědného zadávání spočívá v tom, že zadavatelé musí vždy zdůvodnit (např. v textu výzvy k podání nabídek), že se touto problematikou zabývali a jak.
5) Co je podstatou odpovědného zadávání?
Podstatou, respektive cílem zásady odpovědného zadávání je snaha racionálně využít vlivu, který mohou veřejní zadavatelé svou tržní silou na trhu uplatňovat.
Veřejní zadavatelé totiž mohou prostřednictvím strategických a chytrých nákupů, podporou inovací a aspektů cirkulární ekonomiky napomoci řešení problémů, které by stejně museli řešit (a vynakládali by na ně další finanční prostředky).
Příklady:
Prostřednictvím odpovědného zadávání tak zadavatelé mohou například řešit následující (potenciální) problémy:
- Zadavatelé mohou například zvyšovat zaměstnanost (uplatnění na trhu práce) osob znevýhodněných na trhu práce, ať už se jedná o osoby se zdravotním postižením, dlouhodobě nezaměstnané, mladé lidi či absolventy bez praxe, osoby po rodičovské dovolené, osoby ve věku nad 55 let, osoby bez kvalifikace či s nízkou kvalifikací, osoby ze sociálně vyloučených lokalit atp.
- Odpovědným veřejným zadáváním je ale možné i nasměrovat rozvoj svého regionu, zejména pokud je zadavatelem subjekt územní samosprávy, může dát například podnět místním podnikům k zelenějším technologiím atp.
6) Má zásada odpovědného zadávání praktický dopad do procesu zadávání veřejných zakázek?
Ano, zadavatel musí ctít zásadu odpovědného zadávání již při vytváření zadávacích podmínek, hodnocení nabídek a rovněž i výběru dodavatele, a to za předpokladu, že to bude vzhledem k povaze a smyslu zakázky možné. Zadavatelé pak mají povinnost svůj postup ve vztahu k odpovědnému zadávání řádně odůvodnit.
7) Dopadá zásada odpovědného zadávání na všechny zadavatele?
Ano, Zákon nijak neomezuje, na jaký typ zadavatelů uvedená povinnost dopadá. Mají ji tak všichni zadavatelé včetně zadavatelů dotovaných, kteří se často rekrutují z řad soukromých subjektů.
8) Jaké oblasti by měl tedy zadavatel při zadání veřejné zakázky hodnotit a následně odůvodnit?
Oblasti odpovědného zadávání jsou v zásadě tři, a to:
- Zásada sociálně odpovědného zadávání;
- Zásada environmentálně odpovědného zadávání;
- Zásada využití inovací.
9) Co si můžu představit pod zásadou sociálně odpovědného zadávání?
Postup, při kterém má zadavatel povinnost zohlednit například pracovní příležitosti, sociální začlenění, důstojné pracovní podmínky a další sociálně relevantní hlediska spojená s veřejnou zakázkou.
Základními cíli sociálně odpovědného zadávání jsou:
- Podpora zaměstnanosti znevýhodněných na trhu práce;
- Podpora vzdělávání, praxe a rekvalifikace;
- Podpora důstojných pracovních podmínek;
- Etické nakupování;
- Podpora účasti sociálních podniků;
- Podpora přístupu malých a středních podniků;
- Férové dodavatelské vztahy.
10) Jak může zadavatel docílit podpory zaměstnanosti znevýhodněných na trhu práce?
Zadavatel může ve veřejných zakázkách, u nichž předpokládá vznik nových pracovních míst, požadovat, aby dodavatel zapojil určitý počet či procento osob znevýhodněných na trhu práce či obecně dlouhodobě nezaměstnaných do plnění veřejné zakázky.
Existuje přitom široká škála skupin osob znevýhodněných na trhu práce (např. osoby se zdravotním postižením, dlouhodobě nezaměstnané, osoby nekvalifikované či s nízkou kvalifikací, osoby starší 55 let, absolventi, osoby po propuštění z výkonu trestu odnětí svobody a další).
Zadavatel tak může napomoci, aby se na plnění veřejné zakázky podílely i osoby, které jinak stojí mimo pracovní trh a aktivizovat tak osoby z vybraných sociálně ohrožených cílových skupin.
Příklady:
Zadavatel si může například vyhradit, aby nejméně X % osob z celkového počtu pracovníků vybraného uchazeče, kteří se budou podílet na plnění veřejné zakázky, pocházelo z řad osob se zdravotním postižením.
Dále si zadavatel může například vyhradit, aby například při poskytování služeb ostrahy v objektu náležejícím zadavateli byly zaměstnány osoby starší 55 let.
11) Jak může zadavatel podpořit vzdělávání, praxi a rekvalifikaci osob na trhu práce?
Zadavatel si může klást podmínky ve vztahu ke zvýšení odbornosti osob znevýhodněných na trhu práce, což zároveň povede k lepší uplatnitelnosti těchto osob na trhu práce po skončení veřejné zakázky (například v podobě rekvalifikace zaměstnance). Půjde typicky o situace, kdy dodavatel v souvislosti s plněním veřejné zakázky vytváří nová pracovní místa, například pro méně kvalifikované nezaměstnané osoby či osoby jinak znevýhodněné na trhu práce, kterým může zvýšení kvalifikace dopomoci k lepšímu uplatnění na trhu práce.
Příklady:
Například se může jednat o zvyšování atraktivity některých oborů, kdy zhotovitel stavby umožní exkurze žákům místních škol, kde se žáci mohou seznámit s praktickým využitím matematiky či fyziky.
Dále může jít například o stáže pro vysokoškolské studenty vybraných oborů, například u zhotovitele projekčních prací, kdy si zadavatel vymíní podmínku, aby se na plnění zakázky podílel čerstvý absolvent.
12) Jak může zadavatel zajistit důstojné pracovní podmínky?
Zadavatel může zejména akcentovat dodržování všech předpisů v oblasti pracovněprávní, zaměstnanosti a bezpečnosti a ochrany zdraví při práci a dodržování důstojných pracovních podmínek.
Tato potřeba vyvstává zejména v rámci realizace zakázek (služeb a stavebních prací), kde je využívána nekvalifikovaná práce, práce zahraničních pracovníků apod., tj. např. stavební dělníci, uklízečky, pracovníci ostrahy.
Příklady:
V rámci přípravy veřejné zakázky na úklidové služby si může zadavatel klást za cíl vybrat dodavatele se stabilními týmy spokojených zaměstnanců, přičemž stabilitu týmu úklidových pracovníků dokáže zajistit nejlépe důstojná výše mzdy. A protože výše mzdy pracovníků se odvíjí od celkové nabídkové ceny, může zadavatel při zadání zakázky na úklidové služby klást velký důraz na kvalitu nabízených služeb, a naopak stanovit hodnotící kritériu "kvality služeb" velkou váhu (např. 45 %).
Je rovněž vhodné spojit proklamaci o záměrech zadavatele v zadávací dokumentaci a nápravná a/nebo sankční ujednání ve smluvních podmínkách. Skutečnost, že nedodržování těchto podmínek může vést k uplatnění sankcí ze smlouvy či v konečném důsledku k odstoupení od smlouvy, dodavatele nesporně motivuje zajistit dodržování těchto podmínek.
13) Co znamená etické nakupování?
Při tzv. "etickém nakupování" se ptáme na to, za jakých podmínek je zboží vyráběno, přičemž jsou sledovány především pracovní podmínky osob podílejících se na výrobě či produkci, ekologičnost řešení výroby zboží.
Lze využít systémy certifikace FAIRTRADE, výrobky členských zemí World Fair Trade Organisation - WFTO, spolupráce s organizací Electronics Watch, výrobky členů Fair Wear Foundation - FWF, GOTS.
Příklady:
Zadavatel si v rámci veřejné zakázky na dodávku textilu může zvolit za cíl nakoupit zboží, při jehož výrobě nebyly porušovány vybrané problematické pracovní podmínky (nucená práce, dětská práce, nebezpečné a zdravotně závadné pracovní podmínky, absence platných pracovních smluv).
Zaměřit se přitom může na fázi výroby textilu, při které dochází k řadě shora uvedených excesů. Smlouvu pak může uzavřít například jen s dodavatelem, který prokáže splnění požadavků na etickou výrobu předložením čestného prohlášení o dodržování požadovaných podmínek, včetně identifikace výrobce, značku a uvedení adresy továrny (továren v případě využití více míst pro různé fáze výroby), v níž fakticky probíhá proces výroby.
14) Jak může zadavatel podpořit účast sociálních podniků a malých a středních podniků ve veřejných zakázkách?
Podpora účasti sociálních podniků na veřejných zakázkách, obdobně jako podpora přístupu malých a středních podniků, má mimo jiné pozitivní dopad na sociální začleňování, místní zaměstnanost a ekonomiku.
Pozitivní přínosy podpory účasti malých a středních podniků v zadávacím řízení mohou být tyto:
- Kvalitnější soutěž o veřejnou zakázku;
- Vyšší počet nabídek;
- Pozitivní stimul místní ekonomice.
Možnosti podpory sociálních podniků v rámci zadávacích řízení jsou zejména:
- Přímé zadání či uzavřená výzva v rámci veřejných zakázek malého rozsahu;
- Využití hodnoticích kritérií, kde plnění sociálním podnikem (ať již v pozici dodavatele či poddodavatele) je bodově zvýhodněno (výhodou hodnocení je, že zadavatel nevylučuje dodavatele, kteří sociální podnikání neprokážou)
Zadavatel může podniknout mnohá opatření ke zpřístupnění zadávacích řízení MSP a klást důraz na vyváženost kritéria ceny a kvality. Opatřeními mohou být zejména:
- Kroky vedoucí k otevřenější komunikaci s dodavateli při přípravě veřejné zakázky a znalost místní ekonomiky a lokálních MSP;
- Opatření vedoucí ke snížení na přiměřenou úroveň nároků účasti v řízení (požadavky na kvalifikaci, finanční garance, pojistné smlouvy);
- Administrativní zjednodušení (včetně využití vzorů a šablon), školení MSP, dostatek času na podání nabídky;
- Dělení veřejné zakázky na části, které mohou menší podniky snadněji plnit, či využití dynamického nákupního systému.
Příklady:
Zadavatel může hodnocení nabídek rozdělit do dvou kritérií s přepočítanou váhou např. 80 % a 20 %. Prvním kritériem může být hodnocení podle ceny vybraného sortimentu, druhým kritériem potom "Plnění sociálním podnikem". V případě, že nabídka druhé kritérium nesplní, nebude vyřazena, ale pouze nezíská žádné body v tomto kritériu.
Pro zvýšení možnosti přístupu malých a středních podniků může potom zadavatel při zadání veřejné zakázky usilovat o maximální snížení administrativní zátěže, a to zejména využíváním elektronických nástrojů a standardizovaných formulářů nabídky. Ty ulehčují život jak dodavatelům, zejména malým a středním podnikům, kteří do formuláře doplní pouze požadované informace, tak zaměstnancům zadavatele, kteří nabídky následně vyhodnocují.
15) Jak a proč by měl zadavatel zajistit, aby v rámci dodavatelského řetězu byly nastaveny férové vztahy?
V dodavatelských řetězcích existuje řada potenciálně problematických oblastí, které mohou přímo či nepřímo ovlivňovat kvalitu plnění veřejné zakázky nebo v širším pojetí dopadat negativním způsobem na společnost, ekonomiku či životní prostředí
K nejvíce problematickým oblastem patří úhrady poddodavatelům za poskytnuté plnění, přičemž zejména pro malé a střední podniky, které se na plnění veřejných zakázek podílí často právě v roli poddodavatelů, představuje neplnění finančních závazků a obecně dlouhé lhůty splatnosti existenciální riziko. Tím může být ohrožena samotná existence těchto podniků, včetně schopnosti vyplácet mzdy svým zaměstnancům či hradit finanční závazky svým poddodavatelům.
Příklady:
Zadavatel ve svých zadávacích podmínkách může požadovat, aby při plnění předmětu veřejné zakázky bylo zajištěno legální zaměstnávání, férové a důstojné pracovní podmínky a odpovídající úroveň bezpečnosti práce pro všechny osoby, které se budou na plnění předmětu veřejné zakázky podílet. Vybraný dodavatel bude povinen zajistit splnění tohoto požadavku Zadavatele i u svých poddodavatelů.
Zadavatel může dále ošetřit, že v případě, že dodavatel při plnění veřejné zakázky využije poddodavatele, bude zadavatel za jejich plnění platit přímo jim, nikoli prostřednictvím (generálního) dodavatele.
16) Co si můžu představit pod zásadou environmentálně odpovědného zadávání?
Postup, při kterém má zadavatel povinnost zohlednit například dopad na životní prostředí, trvale udržitelný rozvoj, životní cyklus dodávky, služby nebo stavební práce a další environmentálně relevantní hlediska spojená s veřejnou zakázkou.
Základními cíli sociálně odpovědného zadávání jsou:
- Hledání ekologicky šetrných řešení;
- Podpora cirkulární ekonomiky.
17) Jak může zadavatel zajistit ekologicky šetrná řešení v rámci veřejné zakázky?
Zadavatel může ve veřejných zakázkách zohlednit dopady dané dodávky, služby či stavební práce na životní prostředí. Lze tak snížit přímé negativní dopady na životní prostředí, snižovat množství odpadu, omezit produkci znečišťujících látek uvolňovaných do ovzduší, vody a půdy, omezit spotřebu energií či obecně spotřebu surovin, omezit spotřebu vody a dále využít dešťovou či tzv. šedou vodu (odpadní voda zejména z umyvadel a sprch koupelen). Lze se zaměřit na snižování uhlíkové stopy a ekologicky příznivé dopady bude mít i zohlednění nákladů životního cyklu.
Příklady:
Zadavatel může například požadovat, aby zakázka na zahradnické práce byla realizována způsobem šetrným k životnímu prostředí, zejména sečí mulčováním, kompostováním, likvidací plevele horkou vodou, či ekologickým čištěním fasád.
Zadavatel může dále například při zadávání veřejné zakázky na poskytování služeb platové agendy požadovat, aby byla veškerá komunikace a veškerá dokumentace činěna výhradně elektronicky a tím došlo k minimalizaci spotřeby papíru.
18) Co je to cirkulární ekonomika a proč by se o ní měl zadavatel zajímat?
Cirkulární veřejné zadávání je součástí environmentálně šetrných řešení;
Principem cirkulárního veřejného zadávání je uzavírání materiálových a energetických cyklů, lze ho tak využít ve vztahu k nakládání s odpady, při výběru obnovitelných a udržitelných zdrojů potřebných k výrobě a zabezpečení služeb, prodloužení životnosti produktů a nakládání s produktem po jeho dosloužení, při odklonu od vlastnického principu a namísto toho využívání pronájmu či sdílení.
Příklady:
Zadavatel může na jím pořádané akci nahradit jednorázové plastové nádobí opakovaně použitelným, balenou vodu kohoutkovou ve džbánech a karafách, jednotlivá balení smetany do kávy, cukru apod., nahradil větším balením a snížil tak nežádoucí, zejména plastový odpad.
19) Co si můžu představit pod zásadou využití inovací?
Zásada využití inovací je v podstatě implementace nového nebo značně zlepšeného produktu, služby nebo postupu související s předmětem veřejné zakázky.
Inovativní řešení se většinou nepořizuje primárně pro jeho inovativní povahu. Pro zadavatele bývá zajímavé, pokud mu dává stejné nebo lepší výsledky jako stávající řešení dostupná na trhu, ale při nižších nákladech. V takovém případě by však měla být inovativní řešení podporována.
Příklady:
Zadavatel může požadovat dodání zboží výhradně bez škodlivých látek, která se v dané oblasti běžně používají. Tímto tlakem tak může zadavatel docílit toho, aby dodavatelé přišli s novým inovativním řešením